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性能化建筑防火设计法规体系的探讨


    建筑防火设计是工程建设过程中确保工程质量及人员和财产安全的重要环节。目前在我国已有比较完整的法律、法规、规章、技术标准(防火设计规范)体系对其进行约束,技术标准是该体系的核心,用来指导、约束建筑设计人员的具体防火设计行为,业界通常把现行的消防技术标准称为"规格式"防火设计规范。随着火灾安全工程学的发展,从上个世纪七十年代起世界上一些发达国家开始对以火灾性能为基础的建筑防火设计方法(目前我国业界把这种方法称为性能化建筑防火设计)进行了系统的研究,并逐步在工程实践中得到了应用和推广。近年来该方法在我国也得到了较为深入的研究,并开始在少数特殊的建筑工程设计中运用,解决了一些工程实际问题,因而这种新型的工程设计方法越来越受到消防界的科研人员、设计人员和行政执法人员的重视。防火设计直接关系到建筑的使用安全,面对一种全新的设计方法,如何结合我国的实际情况积极稳妥地推进实施,是值得消防界各方面人士思考和探讨的问题。本人从事建筑工程消防设计监督审核工作多年,下面想结合自己的工作体会,从建筑防火设计法规体系的角度探讨现阶段在我国推进性能化建筑防火设计的若干有关问题。
一、我国现行的建筑防火设计法规体系简要情况。

    建筑防火设计是建筑活动中的一部分,世界上许多国家对建筑活动的技术控制,采取的是技术法规和技术标准相结合的管理体制。技术法规是强制性的,是把建筑活动中的技术要求法制化,严格贯彻在工程建设实际工作中。这种管理体制,由于技术法规的数量比较少、重点内容比较突出,因而执行起来就比较明确和方便,不仅能够满足政府行政管理的需要,而且也不会给建筑技术的发展和进步造成障碍。目前我国还未形成这种技术法规和技术标准相结合的管理体制,而是通过法律、法规(包括一些地方性的法规)、规章、技术标准的层次体系对建筑活动的各个方面进行规范和约束,整个体系中法律、法规和规章明确了建设、设计、施工、工程监理、行政主管部门等单位及相关人员的法律责任、义务;技术标准才对具体建筑活动中的技术方法作出规定。整个法规体系如下所示:

法律     
《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国标准化法》
法规     
《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》以上为国务院颁布
规章     
《实施工程建设强制性标准监督规定》(建设部颁布)《建筑工程消防监督审核管理规定》(公安部颁布)
技术标准  1. 《工程建设标准强制性条文》;2. 通用防火设计标准:《建筑设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》、《建筑内部装修设计防火规范》;3. 业建筑防火设计标准:《汽车库、修车库、停车场设计防火规范》、《人民防空工程设计防火规范》、《石油化工企业设计防火规范》、《飞机库设计防火规范》等;
含有防火设计内容的专业建筑设计标准:《图书馆建筑设计规范》、《文化馆建筑设计规范》、《电影院建筑设计规范》、《汽车客运站建筑设计规范》、《港口客运站建筑设计规范》、《铁路客运站建筑设计规范》、《综合医院建筑设计规范》、《殡仪馆建筑设计规范》、《旅馆建筑设计规范》、《博物馆建筑设计规范》、《档案馆建筑设计规范》、《商店建筑设计规范》、《科学实验建筑设计规范》、《托儿所、幼儿园建筑设计规范》、《中小学建筑设计规范》、《地铁设计规范》、《石油库设计规范》、《汽车加油加气站设计与施工规范》等;
消防设施设计标准:《自动喷水灭火系统设计规范》、《火灾自动报警系统设计规范》、《二氧化碳灭火系统设计规范》、《低倍数泡沫灭火系统设计规范》、《高倍数、中倍数泡沫灭火系统设计规范》、《建筑灭火器配置设计规范》等。

   
根据《中华人民共和国标准化法》的规定,我国的各类标准分为强制性标准和推荐性标准,其中强制性标准必须执行。从1988年《中华人民共和国标准化法》颁布以后,据有关部门统计我国批准发布的工程建设国家标准、行业标准、地方标准有3600多项,其中带有强制性的有2700多项,相应的条文就有15万多条。这样庞大数量的条文重点内容不突出,给实施和监督都带来了诸多不便,因此在2000年国家建设部根据《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国标准化法实施条例》和《建设工程质量管理条例》的规定颁布了《实施工程建设强制性标准监督规定》和《工程建设标准强制性条文》,2002年建设部又对《工程建设标准强制性条文》进行了修订,现共有条文1444条。《工程建设标准强制性条文》是从现行的各类工程建设标准中摘录出来的,按照现行法律、法规和规章的规定,在我国境内从事工程建设活动(包括建筑防火设计),必须执行工程建设强制性标准,因此它就具有了技术法规的属性。不执行工程建设强制性标准就是违法,就要受到法律的处罚,而没有被《工程建设强制性条文》引用的技术标准则可以自愿采用。

二、现阶段实施性能化防火设计的法律依据。

   
我国现行的建筑防火设计法规体系中还没有对实施性能化防火设计作出具体规定的法规和技术标准,因此在现阶段实施性能化防火设计时,主要依据的是法规、规章中关于采用新技术、新材料、新工艺作出的规定,相关的法规、规章有如下:《建设工程勘察设计管理条例》(2000年国务院颁布,以下简称"条例")、《实施工程建设强制性标准监督规定》(2000年建设部颁布,以下简称"监督规定")、《建筑工程消防监督审核管理规定》(1996年公安部颁布,以下简称"管理规定")其中的相关内容为:
《建设工程勘察设计管理条例》 第二十九条 建设工程勘察、设计文件中规定采用的 新技术、新材料,可能影响建设工程质量和安全,又没有 国家技术标准的,应当由国家认可的检测机构进行试验、 论证,出具检测报告,并经国务院有关部门或者省、自治 区、直辖市人民政府有关部门组织的建设工程技术专家委 员会审定后,方可使用。
《实施工程建设强制性标准监督规定》 第五条 工程建设中拟采用的新技术、新工艺、新材料,不符合现行强制性标准规定的,应当由拟采用单位提请建设单位组织专题技术论证,报批准标准的建设行政主管部门或者国务院有关主管部门审定。工程建设中采用国际标准或者国外标准,现行强制性标准未作规定的,建设单位应当向国务院建设行政主管部门或者国务院有关行政主管部门备案。
   
《建筑工程消防监督审核管理规定》 第十七条 对于我国消防技术标准尚未规定的消防设计内容和新材料、新技术带来的有关消方安全的新问题,应当由省一级公安消防监督机构或者公安部消防局会同同级建设主管部门组织设计、施工、科研等部门的专家论证,提出意见,作为消防设计审核的依据。
   
上述条文的内容都是针对建设工程中采用新技术、新工艺、新材料而作出的规定,在实施性能化防火设计时存在两种情况:一是把性能化防火设计方法本身作为一种新技术;二是在工程建设中采用新技术、新工艺、新材料时,出现了无法满足现行防火技术标准规定;或者现行防火技术标准没有相应的规定但可能影响建设工程质量和安全的情况,此时应用性能化防火设计方法去分析、解决出现的新问题。

   
 三、在现行建筑防火法规体系内实施性能化防火设计存在的问题。
   
 
   
上节所述的法规、规章的条文内容都不是专门针对性能化防火设计所作的规定,且都颁布得比较早,因此在现阶段参照上述规定实施性能化防火设计会存在如下一些问题:
   
第一是各法规、规章的条文限定的范围和行政监督审批程序并不完全相同,在"条例""管理规定"中对采用新技术可能影响工程安全而又无国家标准规定的范围作出限制,"监督规定"只对采用新技术时不符合强制性条文规定的情况作出限制;另外对采用新技术时的监督程序要求也不一致,按"条例"的规定监督审批权在国务院或省一级的建设行政主管部门,按"管理规定"的规定监督审批权在省一级的公安消防监督机构就可以了,按"监督规定"的规定监督审批权在批准标准的建设行政主管部门及国家建设部。由于法规、规章条文之间的不一致,特别是在"条例""管理规定"中对采用新技术可能影响工程安全而又无国家标准规定的范围作出限制,已不符合200471日实施的《中华人民共和国行政许可法》的"行政许可法定原则"的规定,因此在实施性能化防火设计时就会造成建设、设计、行政执法各单位无所适从,在实践中也容易引起法律纠纷,给各单位都带来了一定的法律风险。

   
第二是由于法规、规章的条文不是针对性能化防火设计所作的规定,因此大大限制了这种新型设计方法在实践中的使用。法规、规章的条文中所提及的新技术本意是指某些新型特殊建筑中采用的新的建筑技术,即这里所指的新技术的应用是一些新型建筑的个案情况,而性能化防火设计方法的""是相对于传统的"规格式"防火设计规范而言,它可以应用在所有的建设工程设计中,因此以上述法规、规章有关采用新技术的规定为依据去推进性能化防火设计,就势必大大限制其适用范围;同时也可能由于对"新技术"的涵盖范围的不同理解会造成质疑性能化防火设计成果法律效力的法律纠纷。
第三是按现行的建筑防火法规体系推行性能化防火设计,可能会带来新的消防安全隐患,其主要原因包括如下几方面:一是由于法规、规章对"新技术"的界定不明确,因此目前在实践中绝大多数情况是把性能化防火设计作为一种新的工具去论证建筑防火设计过程中,由于种种原因(这些原因可能是投资的经济性或者是建筑的使用性能、造型的要求,当然也包括确实是采用了新型建筑技术的一些特殊建筑)无法满足现行的防火技术标准的强制性要求的问题。二是性能化防火设计本身目前还缺乏相应的技术标准(或者是技术规程)去统一规范,而且从事性能化防火设计的单位和人员也没有统一的资格规定。严格意义上性能化防火设计的单位和人员从事的是建筑设计活动,按《建筑法》的规定必须取得国家统一颁发的资格证,而目前情况下从事建筑性能化防火设计的单位、个人及其设计行为都脱离了法律、法规、技术标准的约束,这就有可能使性能化防火设计成为一种纯粹为突破强制性技术标准限制的商业行为。

四、适应性能化防火设计的法规体系初探

   
性能化防火设计的法规体系属于建筑防火设计法规体系的一部分,形成完整的适应性能化防火设计需要的法规体系是一个复杂的系统工程,目前处于性能化防火设计技术尚未成熟时期,本人认为可先从如下几方面修订、完善现行法规体系以推进性能化防火设计的实施:
   
(一)、尽快对《建筑工程消防监督审核管理规定》作出修订和补充。
    1
、修订该规定中与《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国行政许可法》相冲突的内容。《建筑工程消防监督审核管理规定》在上述法律颁布之前制定,其中一些内容已不符合法律的规定,因此首先必须修订这部分的内容。例如该规定第十七条对采用新技术可能影响工程安全而又无国家标准规定的范围作出限制,已不符合《许可法》的"行政许可法定原则"的规定。
    2
、在该规定中增加专门针对关于性能化防火设计的适用范围、监督审批程序、从业单位和人员的资格要求及应承担的法律责任、工程竣工验收程序等方面的内容。
   
在适用范围方面,本人认为不应把性能化防火设计只作为论证突破强制性技术标准规定的一种工具,而应该明确其可由建设、设计单位自由选择应用,否则一方面将大大限制了其适用范围,无法发挥其真正的优势,另一方面对于其现阶段技术上存在的不成熟,也可以从监督审批程序等方面提出更高的要求来加于限制。
   
在监督审批程序方面,当采用性能化防火设计同时又符合了国家现行的防火技术标准完全可以按照现行的普通程序审批;当性能化防火设计方法应用在国家现行的防火技术标准(强制性条文)未作规定的范围内时,按照《许可法》的"行政许可法定原则"的规定也应该按照现行的普通程序审批;当采用性能化防火设计方法后的设计成果违反了国家现行的防火技术标准(强制性条文)的规定时,就可以参照《实施工程建设强制性标准监督规定》第五条关于采用新技术、新工艺、新材料,不符合现行强制性标准规定时的审批程序作出相应的规定,这样一方面保证了法规之间的协调一致,同时也可以弥补现阶段性能化防火设计技术上存在不成熟可能带来的问题。
   
在从业单位和人员的资格要求及应承担的法律责任方面,可以参照国家的注册建筑师、注册结构工程师等执业资格形式设立注册消防安全工程师,并应依照《建筑法》等法规明确其法律责任。
   
在工程竣工验收的程序方面,应该明确通过性能化防火设计的工程,应把性能化防火设计文件中的内容列入验收范围,譬如火灾场景设定中确定火源功率时设定的可燃物种类和数量是否与设计相符、火自动报警系统和自动喷水灭火系统的响应时间是否小于等于设计文件的规定等,这些"规格式"规范中未要求的内容均应进行验收。

   
(二)、对通用防火设计规范《建筑设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》、《建筑内部装修设计防火规范》进行修订,逐步增加对性能和安全目标做出规定的内容,作为一些不尽合理的强制性条文的补充。例如:
    1
、《高层民用建筑设计防火规范》规定,商业营业厅、展览厅在设置了火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统且采用不燃或难燃材料装修时,防火分区面积可以扩大至4000平方米;而办公、旅馆、住宅等其他场所的防火分区面积在同等条件下只可以为2000平方米。很明显条文并没有对商场经营商品的种类作出规定,它的火灾荷载可能大大超过其它场所,而且其人员密度肯定比上述其它场所大,因此针对这种不尽合理的条文,可以考虑增设这样的补充内容,"对于办公、旅馆、住宅等场所在设置了火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统且采用不燃或难燃材料装修时,可通过火灾风险评估的方法和商场进行比较,当危险性不超过商场时其防火分区面积可与商场等同。"
    2
、《高层民用建筑设计防火规范》规定,十八层及十八层以下的塔式高层住宅,每层不超过八户且面积不超过650平方米,当设有一部防烟楼梯和消防电梯时,可设一个安全出口,很明显对于十九或二十层,每层只有四户面积只有320平方米的高层住宅,当设有一部防烟楼梯和消防电梯时,其危险性并不一定大于上述十八层的塔式高层住宅楼,因此对于上述条文规定,可以考虑增设这样的补充内容,"对于每层不超过八户、面积不超过650平方米且设有一部防烟楼梯和消防电梯,但层数超过十八层的高层住宅,可通过火灾风险评估的方法和每层八户且面积为650平方米的十八层住宅楼比较,当危险性等同时也可设置一个安全出口。
"
   
应该指出在现行的防火设计规范中存在不少类似上述两例的情况,应用性能化防火设计则可以解决这样的问题,这样就体现了性能化防火设计的优势,正是基于这样的原因不应该限制性能化防火设计的应用范围。通过在传统的"规格式"规范中增加有关性能化防火设计的内容,一方面保留了原有"规格式"规范的完整性,另一方面也便于推进和监督性能化防火设计的实施。


   
(三)、尽快制定颁布性能化防火设计的技术导则并逐步完善形成比较完整的技术标准体系。性能化防火设计涉及火灾动力学演化理论、火灾风险评估方法、火灾防治技术等多学科的内容,虽然现阶段人们对这些学科的认识还存在着一定的局限性,但总的来说人们对这些相关学科的认识已经有了一定的深度,具备了工程实用的条件,而且人们对未知科学理论的认识需要一个渐进和实践检验的积累过程,因此不能等到完全掌握所有相关理论以后才来制定技术标准。在这个渐进积累的过程中,可以考虑通过如下的步骤来逐步完善整个技术标准体系:
    1
、借鉴国外的成熟经验规定性能化防火设计应遵循的步骤,形成性能化防火设计的整体框架。
    2
、把火灾动力学演化理论、火灾风险评估方法、火灾防治技术中已具备成熟理论的某些方面,制定成专门的技术指南,例如:《居住建筑火灾场景设定及模拟计算指南》、《居住建筑人员疏散设计指南》等。
    3
、对于未制定专门技术指南的技术内容,可以明确应通过模拟试验的方法来验证设计成果,这样可以通过更广泛的渠道来积累、完善那些不成熟的理论。

   
(四)、通过立法的形式引入金融、保险等社会监督机制,补充行政监督体系的不足。一方面按照《行政许可法》的"行政许可法定原则",对于采用新技术、新工艺、新材料,可能影响建设工程质量和安全,又没有国家强制性技术标准作出限制的,行政执法机关就难于进行监督;另一方面对于采用性能化防火设计的建设工程,在投入使用以后可能对内部的使用功能、平面布局进行调整,建筑内部的消防设施也可能由于维护保养、产品更换等原因使其性能无法满足当初设计时的要求,因此有必要定期对这样的建筑物重新进行火灾风险评估;综合上述两方面原因引入金融、保险等社会监督机制后,由于建筑的火灾风险和金融、保险机构的经济利益息息相关,他们就会积极主动去监督,并通过经济手段去约束建筑物的所有者、使用者。这方面国外已经有了成功的经验可供我们借鉴。

五、总结和展望

   
建筑的性能化防火设计是现有"规格式"防火设计规范的有益补充,其优势体现在针对具体建筑的性能要求、火灾发展特性、具体的安全目标,以定量计算为基础去解决特定建筑的防火设计中的实际问题。因此稳妥地推进实施性能化防火设计具有积极的社会意义和经济价值,但作为一种新型的工程设计方法要在实践中全面实施需要具备诸多的条件,其中法规体系对其认可和相应的配套制度是推进实施的先决条件,而法规、技术标准的制定和实施需要一个试行和不断完善的过程,在这个过程中没有实践的经验就无法去不断完善,因此在现阶段必须尽快制定有关性能化防火设计的法规以解决在实施过程中的突出问题,并通过实践的经验去不断完善法规和技术标准。
   
目前,我国已开始有步骤地推进性能化防火设计法规体系的建立工作,在公安部、建设部、科技部等有关部门的大力推动下,中国科学技术大学火灾科学重点实验室及公安部的四个消防研究所等单位共同承担了以性能化消防安全为主题的"十五"国家科技攻关研究课题,并已制定出了"建筑物性能化防火设计技术导则"的初稿,目前正广泛征求意见。相信在不久的将来,随着我国加快"依法行政"的步伐,适合我国国情的性能化防火设计法规体系必将逐步建立和完善。

 

 

 

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